О неправомерном ограничении свободы передвижения граждан

Советом Министров Республики Беларусь принято постановление № 705 от 7 декабря 2020 (далее – Постановление № 705), которым внесены изменения в постановления Совета Министров от 8 апреля 2020 г. № 208 и от 30 октября 2020 г. № 624.

В частности, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30 октября 2020 г. № 624 «О мерах по предотвращению распространения инфекционного заболевания» (далее – Постановление № 624) дополнено пунктом 3-1, часть первая которого гласит: «Временно приостановить пересечение Государственной границы Республики Беларусь на выезд из Республики Беларусь гражданами Республики Беларусь, а также иностранцами, имеющими разрешение на постоянное или временное проживание на территории Республики Беларусь, в пунктах пропуска, указанных в части первой пункта 1 настоящего постановления».

Из преамбулы Постановления № 705 вытекает, что право на его принятие Советом министров основано на:

части пятой статьи 25 Закона Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь», предусматривающей, что в интересах обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь, а также по обращению иностранных государств решением Совета Министров Республики Беларусь пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено, приостановлено или прекращено с уведомлением об этом сопредельных государств;

статьи 7 Закона Республики Беларусь от 7 января 2012 г. № 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», определяющей что Совет Министров Республики Беларусь в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения:

обеспечивает проведение единой государственной политики;

обеспечивает развитие международного сотрудничества;

утверждает государственные программы;

определяет обязательные для соблюдения в соответствии с актами Президента Республики Беларусь специфические санитарно-эпидемиологические требования и гигиенические нормативы;

осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом, иными законами, актами Президента Республики Беларусь.

Полагаем, что никто не будет спорить с тем, что данное постановление ограничивает конституционные права и свободы граждан, несмотря на то что в соответствии со ст. 21 Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства.

Однако также верно и то, что статья 23 Конституции допускает ограничение прав и свобод личности, правда только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Кроме того, согласно ст. 63 Конституции осуществление предусмотренных настоящей Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом.

Напомним, что согласно ст. 2 Конституции человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Согласно ст. 7 Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы. При этом, в силу ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Право гражданина на свободу передвижения закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах (принят в г.Нью-Йорке 16.12.1966), ратифицированном Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 05.10.1973 "О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах" (далее - Пакт). Согласно статье 12 Пакта "каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимых с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну".

Ст. 30 Конституции Республики Беларусь также закрепила свободу передвижения: «Граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно». Однако часть первая статьи 23 Конституции указывает, что право на выезд (в отличии, например, от права на въезд гражданина) не относится к числу абсолютных и подлежит правовому регулированию с учетом прав и свобод других лиц и может сопровождаться введением ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными статьями 23, 63 Конституции

В развитие ст. 30 Конституции принят Закон Республики Беларусь от 20.09.2009 № 49-З "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь" (далее – Закон), согласно ст. 3 которого право гражданина на выезд из Республики Беларусь может быть временно ограничено в соответствии с Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Конституционный Суд Республики Беларусь в решении от 07.07.2009 № Р-353/2009 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» отметил следующее: «Часть третья статьи 3 Закона согласуется с требованиями части первой статьи 23 Конституции Республики Беларусь и пункта 3 статьи 12 Пакта... При выявлении конституционно-правового смысла нормы, содержащейся в части третьей статьи 3 Закона, Конституционный Суд пришел к выводу о возможности определения порядка и условий временного ограничения указанного права на уровне законодательных актов, притом что основания такого ограничения закрепляются законом».

Вышеназванным решением Конституционный суд фактически подчеркнул, что регламентация подобных вопросов в подзаконных актах недопустима.

Справочно:

Примером оснований ограничений выезда, установленного на уровне закона является ст. 7 Закона:

Право гражданина на выезд из Республики Беларусь может быть временно ограничено, если:

он осведомлен о государственной тайне, - на срок, установленный в решении о временном ограничении его права на выезд из Республики Беларусь;

он является подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу;

он осужден за совершение преступления, за исключением осужденных без назначения наказания или к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, - на срок, установленный органом или учреждением, исполняющими наказание или иные меры уголовной ответственности, но не более чем до отбытия наказания или освобождения от наказания либо до истечения срока отсрочки исполнения наказания или испытательного срока;

за ним установлен превентивный надзор, - до прекращения превентивного надзора;

он не исполняет без уважительных причин имущественные, налоговые или иные обязательства перед Республикой Беларусь, ее административно-территориальными единицами, физическими и юридическими лицами, установленные вступившими в законную силу судебными постановлениями, а также требования, содержащиеся в исполнительных документах;

ему предъявлен гражданский иск в суде;

он является должником по делу об экономической несостоятельности (банкротстве) или заинтересованным лицом в отношении должника - юридического лица;

он надлежаще оповещен о необходимости явки на мероприятия по призыву на военную службу, службу в резерве и не является на эти мероприятия или не исполняет обязанности по воинскому учету, установленные законодательными актами Республики Беларусь о воинской обязанности и воинской службе, вследствие чего стало невозможным его оповещение о необходимости явки на мероприятия по призыву на военную службу, службу в резерве, - до явки на мероприятия по призыву на военную службу, службу в резерве;

он состоит на профилактическом учете в органах государственной безопасности Республики Беларусь, - до снятия с профилактического учета.

Анализ международной практики по применяю норм, касающихся свободы передвижения, показал наличие значительного количества споров, связанных с ограничением таких прав. Агрегированно подходы по адекватному пониманию норм ст. 12 Пакта изложены в «Замечаниях общего порядка №27 Комитета по правам человека» (http://hrlibrary.umn.edu/russian/gencomm/Rhrcom27.html). Наибольший интерес представляет пункт 14:

«В пункте 3 статьи 12 чётко отмечается, что недостаточно лишь того, чтобы ограничения служили достижению разрешенных целей; они также должны являться необходимыми для их защиты. Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; они должны являться уместными для выполнения своей защитной функции; они должны представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат; и они должны являться соразмерными защищаемому интересу.

Само по себе ограничение свободы передвижения, основанное на карантинных мерах, является классическим случаем, что подтверждается принятыми карантинными мерами странами во всем мире в рамках борьбы с пандемией COVID-19. В то же время эти меры в других странах направлены на ограничение въезда, но не выезда граждан с территории государства с использованием всех видов транспорта.

Принятые Советом министров меры не исключают распространение COVID-19 ввиду отсутствия официальных ограничений въезда на территорию Республики Беларусь физических лиц и, предположительно преследуют иные, чем санитарно-эпидемиологические, цели.

Полагаем, что установление Советом министров ограничения на выезд из страны является противоречащим закону (поскольку подзаконный акт устанавливает категории лиц, которым разрешено выезжать, и которым это запрещено; более того, полномочия по принятию индивидуальных решений переданы на уровень должностных лиц государственных органов).

Весьма показательным является исключение из действующей редакции Закона нормы, которая ранее содержалась в части третей статьи 5 Закона Республики Беларусь от 02.06.1993 N 2335-XII "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь". Согласно данной норме при возникновении в какой-либо стране чрезвычайной ситуации, создающей невозможность безопасных условий проживания граждан Республики Беларусь, Совет Министров мог принимать решения об ограничении выезда в данную страну. В настоящий момент на уровне МИД могут даваться рекомендации воздержаться от посещения страны в такой ситуации. Анализ данной корректировки подходов говорит о том, что Совет министров был лишен дискреционного полномочия, а право на свободу передвижения было расширено в “ущерб” вероятным негативным последствиям для личности. Иными словами, свобода передвижения получила дополнительную «степень защиты» от посягательства со стороны государства.

Сохранение возможности беспрепятственно покинуть страну на воздушном транспорте не может расцениваться как адекватная альтернатива перемещению иным образом, поскольку само по себе воздушное сообщение не является общедоступным, имеет ограничения характерные для авиаперевозок в принципе.

Принимая во внимание то, что принятие Постановления № 705 затрагивает сразу ряд конституционных прав и свобод граждан, наличие противоречий между нормами Пакта, Конституции, законов Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь», «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», руководствуясь ст. 158 Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 г. № 124-з «О конституционном судопроизводстве», ПРОСИМ ПРИНЯТЬ К СВОЕМУ ПРОИЗВОДСТВУ материалы с целью устранения в нормативных правовых актах пробелов, исключения в них коллизий и правовой неопределенности. Установить, что нормы Постановления № 705 необоснованно ограничивают права граждан, вытекающие из ст. 30 Конституции.